Pensionssystemet behöver höjd pensionsålder, inte fler tillägg

2022-09-07

På senare tid har pensionerna seglat högt upp på den politiska dagordningen. I centrum för debatten står pensionssystemets förmåga att leverera tillräckliga pensioner. Syftet med det här blogginlägget är att nyansera bilden av pensionärernas ekonomi, samt diskutera några av de förslag som finns på hur pensionerna och pensionssystemet kan säkras.

Inlägget bygger till stor del på vad jag tidigare skrivit om i Ekonomisk debatt och i en underlagsrapport till Finanspolitiska rådet. Läsaren hänvisas till dessa texter för källhänvisningar och refererad statistik.

Pensionärer i allmänhet är inte ekonomiskt utsatta

Pensionärernas ekonomi – både vad det gäller disponibel inkomst och pensionsinkomst – har aldrig varit bättre. De disponibla inkomsterna har i genomsnitt ökat i linje med eller snabbare än inkomsterna för icke-pensionärer. Nyblivna pensionärer har en disponibel inkomst som i genomsnitt uppgår till ca 90 procent eller mer av den disponibla inkomsten de hade före pensionering. Bland den fjärdedel av pensionärskollektivet som har lägst disponibel inkomst ökar inkomsten i samband med pensioneringen.

För grupper med låg intjänad pension finns ett grundskydd som är generösare än motsvarande skydd för den yrkesaktiva befolkningen. En följd av det är att andelen materiellt fattiga inom pensionärskollektivet är betydligt lägre än bland yrkesaktiva och lägst inom EU.

Detta innebär givetvis inte att det inte finns pensionärer med låga inkomster. Generellt är risken att leva med låg ekonomisk standard (så kallad relativ fattigdom) större för äldre, kvinnor och ensamstående. Även utrikes födda är överrepresenterade bland äldre med låg ekonomisk standard.

Lägesbilden kring äldres inkomster är alltså betydligt mer mångfacetterad än vad debatten ofta gör gällande. Mot denna bakgrund är det svårt att driva tesen att pensionärer i allmänhet är en ekonomiskt utsatt grupp.

Pensionerna i linje med vad som avsågs

I debatten framställs det ibland som att pensionssystemet som helhet ger en lägre ersättning än vad det var tänkt. Så är det generellt sett inte. För den fjärdedel som har lägst inkomster före pensioneringen är den totala pensionen (allmän pension + tjänstepension) som andel av den tidigare förvärvsinkomsten, den s.k. kompensationsgraden, mellan 80 och 100 procent. För de med högre inkomst är motsvarande siffra omkring 65 procent. Kompensationsgraden i den allmänna pensionen är dock i genomsnitt något lägre än vad som förutsågs. Det beror inte på att systemet är konstruerat annorlunda än det var tänkt utan på att uttagsåldern inte har ökat i relation till medellivslängden. Därför har de intjänade pensionsrätterna fått räcka till allt fler år i pension.

Hur ska pensionsnivåerna säkras?

Pensionstillägg

När pensionsnivåerna blir låga ökar kraven på finansiering direkt från statsbudgeten. Förra året togs ett steg i denna riktning när det nya inkomstpensionstillägget infördes, och tidigare i år la V, MP och S fram ett gemensamt förslag om ännu ett skattefinansierat pensionstillägg, det så kallade “garantitillägget”. Garantitillägget skulle ge upp till 1000 kr skattefritt i månaden för en dryg miljon pensionärer, men röstades ned av riksdagen. Efter flera veckors politisk turbulens röstade Riksdagen istället för att höja garantipensionen med 1000 kr före skatt. Även bostadstillägget för pensionärer höjdes.

Den här typen av reformer är politiskt attraktiva eftersom de får en omedelbar effekt på pensionärernas inkomster. Men på sikt kan de äventyra både pensionssystemets finansiella och politiska stabilitet. När skillnaden mellan den som arbetat och den som inte gjort det blir mindre riskerar förtroendet för pensionssystemet att sjunka. Vidare försvagas drivkrafterna till att arbeta längre, och effekten på pensionsnivåerna kan till och med utebli om folk går i pension tidigare än vad de annars hade gjort.

Inkomstpensionstillägget har också kritiserats för att bryta mot den tidigare principen om ett från statsbudgeten oberoende inkomstrelaterat pensionssystem. Det är heller inte klarlagt om tillägget är ändamålsenligt, dvs träffar dem som arbetat ett helt arbetsliv med låg lön. En annan problematik när Pensionsgruppen kringgås och nya tillägg införs är att pensionssystemet blir mer komplext och svårare för den enskilde att förstå.

Pensionsavgiften

I takt med att glappet mellan pensionsåldern och livslängden blir allt större ökar kraven på att pensionsavgiften i det allmänna pensionssystemet ska höjas. Oftast förordas en höjning av pensionsavgiften från 17,21 till 18,5 procent av inkomsten, vilket också var den nivå som sattes när pensionssystemet infördes. En sådan höjning skulle enligt Pensionsmyndigheten höja kompensationsgraden med ca 3–4 procentenheter vid given pensionsålder.

I ett premiebestämt system av det slag vi har idag bör avgiften inte betraktas som en konstant, utan en parameter som lagstiftaren kan använda sig av för att påverka pensionerna. Länder som Finland, Kanada och Tyskland har till och med infört en automatisk mekanism som justerar avgiften när skulderna blir för stora i sina pensionssystem. I Sverige sker systemets automatiska balansering helt på inkomstsidan, dvs i pensionsrätter och pensionsutbetalningar.

Därmed är inte sagt att avgiftsförändringar ska göras lättvindigt. Förutsägbarhet och långsiktighet är viktiga för att upprätthålla pensionssystemets legitimitet. Behovet av en avgiftshöjning kan också ifrågasättas mot bakgrund av pensionärernas överlag goda ekonomiska situation. Trots att pensionen per månad blivit lägre på grund av den ökade livslängden kan den samlade ekonomin i hushållet göra att levnadsstandarden uppfattas som tillräcklig utan att man behöver arbeta fler år. För vissa kan ett högre tvångssparande leda till en inkomsteffekt mot (ännu) tidigare pensionering.

En del debattörer förordar dessutom att avgiftshöjningen inte bara ska träffa framtidens pensioner utan även ha retroaktiv effekt. Med andra ord skulle dagens pensioner skrivas upp som om avgiften hade varit 18,5 procent även tidigare. Enligt Pensionsmyndigheten skulle en sådan höjning skriva upp inkomstpensionen med ungefär 6,6 procent. En retroaktiv höjning får dock helt andra principiella konsekvenser jämfört med en “vanlig” avgiftshöjning. För det första skulle kopplingen mellan vad man betalat in till systemet och vad man sedan får ut, dvs livsinkomstprincipen, försvagas. För det andra skulle höjningen bekostas av löntagarna och därmed omfördela resurser mellan, istället för inom, generationer. Om pensionsavgiften höjs retroaktivt öppnar det också upp för att pensionärernas intjänade pensionsrätter i framtiden även kan skrivas ner.

Pensionsåldern

Det bästa sättet att höja pensionerna är att senarelägga pensioneringen. Glädjande nog har arbetskraftsdeltagandet bland äldre ökat mycket kraftigt. Sedan slutet av 1990-talet har arbetskraftsdeltagandet i åldersgruppen 60–64 ökat med mer än 20 procentenheter. Jämfört med andra länder har arbetskraftsdeltagande bland äldre ökat snabbt, trots att Sverige startade från relativt höga nivåer. Idag har Sverige näst respektive fjärde högst sysselsättningsgrad i åldersgrupperna 60–64 och 55–59 i OECD. Förutsättningarna för ett (ännu) längre arbetsliv är goda. Den ökade medellivslängden innebär fler friska år samtidigt som utbildningsnivån ökat och arbetsmiljön förbättrats. Många äldre uppger själva att de både vill och kan arbeta högre upp i åldrarna.

Även om fler arbetar högre upp i åldrarna har den genomsnittliga åldern vid påbörjat pensionsuttag knappt förändrats. Därför är det viktigt att stå fast vid den inslagna banan om höjda åldersgränser i pensionssystemet. Nästa år höjs tidigaste uttagsåldern för allmän pension till 63 år 2023, samtidigt som ålder för att få garantipension, inkomstpensionstillägg och bostadstillägg höjs från 65 år till 66 år. Därefter ska åldersgränserna knytas till riktåldern. För att underlätta för personer som haft ett långt och slitsamt arbetsliv har Pensionsgruppen föreslagit att personer som arbetat 44 år eller mer ska få tillgång till garantipension från 65 år även i fortsättningen.

Höjningarna av åldersgränserna i pensionssystemet behöver kompletteras med ett aktivt politiskt arbete med att främja ett förlängt arbetsliv och stärkta incitament att förebygga ohälsa och underlätta för äldre personal att stanna kvar. Reformer för att stärka pensionerna för dem med lägst inkomster bör bygga på det befintliga grundskyddet. Breda, skattefinansierade höjningar av pensionerna är både kostsamma och har tveksamma omfördelningseffekter. De äventyrar också viktiga principer i pensionssystemet och utgör därmed en riskabel väg framåt.